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CONTRALORIA
SOCIAL
La
contraloría social es la máxima expresión
de la democracia participativa. Por medio de ella, las comunidades
ejercen acciones de control, vigilancia y evaluación para
lograr el cumplimiento de los objetivos de los programas sociales,
fomentando así, la responsabilidad ciudadana en la construcción
del poder político, y evitando que los recursos se desvíen
hacia intereses ajenos a los del pueblo.
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1.
La Contraloría funcional interna es la que las mismas entidades
que ejecutan las acciones y los presupuestos tienen para supervisar
la legalidad, pertinencia, oportunidad y veracidad del gasto y
los actos previstos en el plan.
2. La Contraloría administrativa que consiste en los órganos
públicos especializados, externos e independientes que
tienen la función constitucional y legal de ejercer la
vigilancia y control, de los actos administrativos o de ejercicio
de las funciones públicas o relativas al patrimonio público.
Tienen facultades para establecer la ilicitud de los actos, establecer
responsabilidades y sanciones de multa y recomendaciones para
la actuación de la jerarquía administrativa y los
órganos judiciales.
3. El Control político-parlamentario que lo ejerce la institución
político-representativa del país, especialmente
para guardar la coherencia de los actos con la legalidad general
y los principios políticos.
4. El Control policial ejercido por los órganos de policía
que vigilan los aspectos externos o visibles de los actos.
5. El Control Judicial se verifica para determinar la legalidad
de los actos y establecer las responsabilidades y las sanciones
de carácter penal y las indemnizaciones civiles que procedan.
En todos estos medios de control actúan determinados órganos
establecidos y designados para ello. Son funcionarios públicos
pagados e instruidos para esas funciones que forman parte de lo
que en forma general podemos denominar la burocracia estatal.
Como puede observarse, se ejerce mediante una estructura funcionarial
jerárquica bajo responsabilidades individuales de carácter
laboral que concentran la facultad de establecer criterio y tomar
la decisión final.
6. El Control político-electoral, es el que ejerce la población
mediante los referéndum revocatorios sobre aquellos funcionarios
de elección popular y el mismo acto de elección
en la oportunidad que correspondan para sustituir a los funcionarios
que actúen en general contra los intereses populares o
que incurran en actos específicos contra el patrimonio
de la nación.
7. La Contraloría Social, es la que ejerce el pueblo mediante
su participación cotidiana y directa en ejercicio de la
soberanía y de la democracia (que etimológicamente
quiere decir gobierno del pueblo; demo: pueblo, cracia: gobierno).
Características de la Contraloría Social
En esta forma de control, al igual que en el Control político-electoral
participa el pueblo, pero aquí de una manera directa e
inmediata, por los medios de los cuales disponga en su momento,
a través de organizaciones previamente constituidas o sin
ellas. En la contraloría social es indispensable la presencia
física del pueblo (los sectores más activos y movilizados
del pueblo) en el sitio de los acontecimientos, con conocimiento
de causa y tenacidad, dispuestos a permanecer movilizados hasta
que se produzca un desenlace sobre el asunto que se discute o
cuestiona. Disponiendo de la legitimidad que le confiere ser los
destinatarios de los perjuicios o beneficios de la acción
gubernativa o pública de la cual se trate. Instruidos y
conscientes de los hechos por haberlos presenciado o conocerlos
mediante razonamientos sencillos y máximas de experiencia.
Ejerciendo la credibilidad que tienen en sus compañeros
de trabajo en las fábricas, empresas o centros de trabajo
del sector público o privado, o en sus vecinos con quienes
conviven diariamente y sobre los cuales tienen un juicio y criterios
suficientemente fundados para discernir entre lo cierto y lo falso
de la actuación cotidiana de la vida. En cumplimiento de
la corresponsabilidad social que es uno de los atributos constitutivos
de la soberanía popular, por la cual se le confiere al
pueblo la obligación de compartir las cargas y responsabilidades
que se derivan: 1.- De los objetivos políticos y sociales
de la colectividad nacional y latinoamericana, lo cual implica
proyectos comunes de desarrollo tanto para aportar como para recibir;
2.- De la convivencia con los demás en un tiempo histórico
concreto y en un espacio determinado, lo cual impone el respeto
mutuo del ejercicio de determinados derechos para cada persona
o grupo de personas, y, 3.- De la defensa de la condición
humana que es común a todos los ciudadanos y habitantes
de una comunidad como parte de un conglomerado socio-cultural
mayor que es el planeta.
Alcance de la Contraloría Social
Todas las formas de control requieren la participación
humana, pero de distinta manera y cada una con su especial perfil,
su misión y su visión, sus métodos y sus
competencias, su formación y sus instrumentos de planificación,
acción y evaluación. Sin embargo, la Contraloría
Social, tiene la virtud de ser un ejercicio directo de la soberanía
por parte del pueblo que puede intervenir incluso sobre los titulares
de los otros medios de control para asegurar que cumplan con sus
delicadas
Funciones.
Es el derecho que tienen nuestros ciudadanos a intervenir en la
vigilancia, seguimiento y monitoreo de la gestión publica,
debemos obligatoriamente pensar y analizar en la verificación
de los principios de transparencia, eficacia y honestidad de los
Operadores Políticos del Estado, en los métodos
de escogencia, en la ética del individual
Prevenir
con equidad, sinceridad y calidad de gestión desde la cúspide
del Mando Político en los actos de corrupción, resulta
fundamental para poder generar un proceso de control eficiente
de parte del ciudadano común dándole y brindándole
a este ejemplo desde las más altas esferas del poder político.
Tomando
en cuenta las referencias constitucionales, no hay mención
expresa del control social, sin embargo, se identifica en la noción
general del control ciudadano o comunitario, en el contexto de
los distintos aspectos de la planificación pública
y las manifestaciones de la participación ciudadana .
La
fuente del control social se encuentra en las leyes fundamentales
del régimen municipal, elaboradas a partir del texto de
la CRBV, con énfasis en materias de planificación
y desarrollo municipal o comunitario, en consecuencia, se desprende
de:
•
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal
•
La Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública
•
La Ley de los Consejos Comunales
Este
control social se relaciona con el control institucional, propio
de los órganos públicos señalados en las
leyes, y en al ámbito municipal se percibe una integración,
complemento o cooperación entre ambas modalidades de control,
para satisfacer la vigilancia y la fiscalización sobre
los recursos públicos, la gestión gubernamental,
el comportamiento y las acciones de funcionarios públicos
o personas y organizaciones sociales, que cumplen funciones públicas,
mediante el manejo de los recursos y el patrimonio proveniente
de las instituciones públicas, a fin de ejecutar programas
o proyectos en las comunidades.
Ya
señalamos que la función de control fiscal es atribuida
por la LOPPM a las Contralorías Municipales, pero, igual
se atribuye a los otros órganos públicos, que están
presentes en el control de la gestión de los alcaldes,
incluso se señala el control ciudadano .
En
el control institucional y social se destacan los elementos de
participación ciudadana, allí se señala expresamente
la figura de las contralorías sociales y el control social,
relacionado con el ejercicio del derecho a la participación
y promovida desde las parroquias o la propia contraloría
municipal .
En
general estamos ante un medio de participación ciudadana,
que se fundamenta en la información administrativa y la
rendición de cuentas que la ciudadanía y las comunidades
pueden exigir a los funcionarios municipales, igualmente tiene
un conjunto de condiciones y acciones que se desarrollan a partir
del control social o ciudadano, mediante las actuaciones que desarrollan
las contralorías sociales, tomando como referencia normas
específicas de la LOPPM y otras leyes, como la participación
y control social en vivienda, Capítulo VI del Título
II, artículos 91 a 99 de la Ley del Régimen Prestacional
de Vivienda y Hábitat, sobre los derechos y las formas
organizativas de los usuarios del sistema.
Es precisamente en la LOPPM que se encuentran pautas para la definición
y la organización del control social o ciudadano, que se
alimenta de las informaciones derivadas de los planes y del presupuesto
municipal, de allí la referencia a los CLPP y los Consejos
Comunales, específicamente por la determinación
de las Unidades de Contraloría Social con funciones propias
determinadas en la Ley .
Definiciones
legales:
A
los efectos prácticos se solicitan definiciones sobre las
contralorías sociales y el control social, siguiendo los
elementos de la LOPPM, podemos aproximarnos a las respuestas esperadas,
sin pretender agotar el tema.
Las
contralorías sociales, son organizaciones de la ciudadanía
para el ejercicio de la participación ciudadana en el control
del gobierno local y la gestión pública municipal,
son una modalidad de asociación vecinal o comunitaria,
para coadyuvar en el ejercicio del control sobre la actividad
de los funcionarios y los particulares que cumplen funciones públicas
.
El
control social, es un medio de participación ciudadana
o mecanismo a través del cual todo ciudadano y ciudadana,
individual o colectivamente, participa en la vigilancia y el control
de la gestión pública municipal, en la ejecución
de planes, programas y proyectos, en la prestación de los
servicios públicos municipales y en la conducta de los
funcionarios públicos.
Derechos
y obligaciones:
El
ejercicio de las contralorías sociales y el control social,
como derechos individuales o colectivos de la ciudadanía
y las comunidades, se complementa con el reconocimiento legal
de un conjunto derechos y obligaciones que debemos tener en cuenta.
al momento de apoyar esta forma de participación.
Entre
los derechos ya señalábamos participación
y asociación, y se agregan los derechos de reunión,
petición, rendición de cuentas e información
administrativa, sólo por citar algunos previstos en la
CRBV Desde la perspectiva de los derechos la LOPPM destaca igualmente
participación y asociación, ya indicados, y agrega
la cooperación de los funcionarios de la Contraloría
Municipal, la existencia de un registro sistematizado municipal,
rendición de cuentas, publicidad, información y
documentación administrativa, expresamente señalados
en los artículos de su Título VI
Entre
las obligaciones y deberes el Legislador enumera cuatro aspectos,
relacionados con la participación en el control, a fin
de establecer la documentación de las actividades de control
social o comunitario en los municipios, que se refieren a:
•
Comunicación con la ciudadanía sobre sus avances
y resultados en el proceso de control realizado.
• Presentación de informes y recomendaciones a la
entidades ejecutoras de los elementos sometidos a control.
• Remisión de sus informes a los organismos de control
fiscal y otros competentes.
• Elaboración de las denuncias con las presuntas
irregularidades encontradas.
A
partir de las experiencias observadas en el desarrollo de las
contralorías sociales o comunitarias, se pueden establecer
derechos y obligaciones, de necesaria consideración por
los funcionarios y la ciudadanía, a los efectos de dar
identidad y reconocimiento social a esta modalidad de la participación
ciudadana, que señalamos en la forma siguiente:
DERECHOS
OBLIGACIONES
Autonomía organizativa Acumulación documental
Educación ciudadana Elaboración de informes
Interrelaciones sociales e institucionales Integridad y honestidad
Organizaciones diversas y necesarias Objetividad y veracidad
Utilidad colectiva y bien común Ubicación de los
hechos y circunstancias
Extensión
y aplicación
Las
experiencias de contraloría social en el ámbito
local, tiene una variada extensión y aplicación,
considerando las materias en las cuales se desarrollan.
A
los efectos de la extensión se puede generalizar a toda
la gestión del gobierno local o la gestión pública
municipal o particular en un determinado organismo y sus resultados
o en las actuaciones participativas que desarrollan los vecinos
de cada Municipio.
En
relación a la aplicación se puede establecer desde
la perspectiva de los planes, programas y proyectos, la prestación
de los servicios públicos y la conducta de los funcionarios
públicos municipales. Igualmente, en el ejercicio de las
competencias y el manejo de los recursos públicos.
A
los efectos de la aplicación del control social la doctrina
y la Legislación, determinan la existencia de diferentes
tipos de control, que corresponden a instancias gubernamentales
o diferentes modalidades de participación social.
Según
hemos expresado los tipos de control se complementan y cooperan
en la necesaria actividad de control a la cual están sometidos
los funcionarios públicos, tomando como referencia las
actuaciones de organismos públicos y la ciudadanía,
en forma individual o colectiva.
En
los tipos de control institucional se pueden ubicar los siguientes:
•
Fiscal, se refiere al control y vigilancia de los ingresos, gastos
y bienes públicos.
• Administrativo, expresa el control sobre las políticas
públicas y los resultados públicos.
• Legislativo, se refiere al control parlamentario mediante
interpelaciones e informes de los funcionarios públicos
y los mecanismos de consulta pública o de participación
durante la elaboración de anteproyectos de normas legales.
Entre
los tipos de control social se pueden ubicar los siguientes:
•
El control de gestión, se corresponde con la participación
en la definición, ejecución, control y evaluación
de los resultados.
• El control social, expresa la posibilidad de supervisión
y evaluación del cumplimiento de las acciones planificadas.
• El control presupuestario, se corresponde con el derecho
a participar en la formulación, ejecución y evaluación
presupuestaria de acuerdo a las diferentes instancias político
territoriales.
A
los efectos de la aplicación se han establecido un conjunto
de etapas y acciones características para el efectivo ejercicio
del control social, que se identifican de la forma siguiente:
Planificación,
se define el objeto del control, se seleccionan los contralores,
se obtiene la información preliminar y se elabora el cronograma
de trabajo.
Capacitación,
es el entrenamiento necesario para entender la naturaleza y el
funcionamiento de la institución, el plan o el proyecto
a controlar, referencias legales, métodos y procedimientos
de control y cualquier otro elemento necesario para la eficacia
en las actividades de los contralores.
Observación
y Registro, se corresponde con la revisión de la documentación,
la visita al lugar de los hechos, entrevistas con funcionarios
responsables, los ejecutores y los beneficiarios y en general
todas las actividades que permitan el monitoreo y la recolección
de datos, cifras, impresiones o elementos de juicio sobre la actividad
del control.
Informes,
representa la versión escrita y resumida de todos los elementos
observados y las conclusiones de las actividades de contraloría,
generalmente se trata de responder a un conjunto de preguntas
previamente determinadas sobre: ¿Quién?,
¿Qué?, ¿Cómo?, ¿Dónde?,
¿Cuándo?, ¿Cuánto?, ¿Para qué?.
Denuncias,
representan las acciones, peticiones, reclamos o demandas, emprendidas
por los contralores para lograr constatar los hechos investigados
y la búsqueda de las sanciones correspondientes a los responsables
o relacionados. El procedimiento de las denuncias se expresa en
las normas aplicables y normalmente requiere la intervención
de uno o más funcionarios públicos.
El
control social en los consejos comunales:
En
relación al control social en los consejos comunales, entendidos
como medios de participación ciudadana en las comunidades
que integran los municipios, se da como una atribución
de la Asamblea de Ciudadanos del Consejo Comunal, CC, y en la
existencia de la denominada Unidad de Contraloría Social,
UCS, a partir de la Ley de los Consejos Comunales, LCC.
Definición
legal de la UCS
A
los efectos de los Consejos Comunales la UCS se identifica como
un órgano de control interno, integrado conforme a la voluntad
de la Asamblea de Ciudadanos relacionada con el CC y actuando
en coordinación con los otros órganos señalados
en la Ley .
A
partir de la definición de la Unidad de Contraloría
Social, UCS, contenida en la LCC se imponen algunos comentarios
y sugerencias, en beneficio de sus actividades propias, a fin
de que sea una experiencia positiva de participación ciudadana.
Artículo 11.- La Unidad de Contraloría
Social es un órgano conformado por cinco (5) habitantes
de la Comunidad electos o electas por la Asamblea de Ciudadanos
y Ciudadanas para realizar la contraloría social y la fiscalización,
control y supervisión del manejo de los recursos asignados,
recibidos o generados por el Consejo Comunal, así como
los programas y proyectos de inversión pública presupuestados
y ejecutados por el gobierno nacional, regional o municipal.
El
artículo en referencia tiene una redacción confusa,
dado que se refiere a una estructura interna de cinco (5) miembros
electos por Asamblea, sin embargo, al indicar su misión
establece su carácter de contraloría social, figura
jurídica de participación ciudadana con elementos
propios en los términos que se indican en la LOPPM; y señala
las modalidades y los elementos sobre los cuales se concreta el
control:
1)
El manejo de los recursos asignados, recibidos o generados por
el Consejo Comunal; y
2)
Los programas y proyectos de inversión pública presupuestados
y ejecutados por el gobierno nacional, regional o municipal.
Llama
la atención que siendo una unidad interna del Consejo Comunal,
figura comunitaria local, sus actuaciones se relacionan con programas
y proyectos del Gobierno en sus tres dimensiones territoriales.
Una explicación es que tales programas y proyectos se ejecutan
en la comunidad donde se conforma el Consejo Comunal al cual pertenece
la UCS, elemento que no se indica en la LCC.
El
CC, entendido como medio de participación, puede establecer
vínculos con las Contralorías Sociales, organizaciones
presentes en la Comunidad, desde una perspectiva de coordinación,
pero, su UCS no puede sustituir a las actividades de otras organizaciones,
autónomas y dotadas de personalidad jurídica plena,
para expresar medios de participación diferentes. Es oportuno
recordar la diversidad organizativa que se promueve a partir del
texto de la LOPPM y función informativa de los Municipios
por el registro sistematizado en esta materia, un derecho vecinal
que no se puede menoscabar por la LCC.
Los
consejos comunales y las contralorías sociales, son dos
expresiones diferentes de la participación ciudadana en
la gestión del gobierno municipal, cada una con sus atribuciones
propias, las actividades de contralorías social se cumplen
por distintos medios de participación, solicitando rendición
de cuentas y la LCC señala a la Asamblea de Ciudadanos
con esta atribución de contraloría social.
Funciones:
Al
considerar las funciones legales que tienen las UCS del CC, en
positivo y para evitar que se constituyan en obstáculos
de otras expresiones de la participación ciudadana existentes
en los municipios, se deben entender sus elementos.
Artículo 23.- Son funciones del órgano de control:
1.-
Dar seguimiento a las actividades administrativas y de funcionamiento
ordinario del Consejo Comunal en su conjunto.
2.- Ejercer la coordinación en materia de contraloría
social comunitaria.
3.- Ejercer el control, fiscalización y vigilancia de la
ejecución del Plan de Desarrollo Comunitario.
4.- Ejercer el control, fiscalización y vigilancia del
proceso de consulta, planificación, desarrollo, ejecución
y seguimiento de los proyectos comunitarios.
5.- Rendir cuenta pública de manera periódica, según
lo disponga el Reglamento de la presente Ley.
A
la vista de las funciones se puede concluir que efectivamente
la UCS es un órgano de control interno de su respectivo
CC, que tiene un conjunto de actividades asignadas para garantizar
a los integrantes de ese CC mecanismos de seguimiento, control
y rendición de cuentas, atendiendo a las actividades propias
del CC al cual pertenecen sus integrantes.
De
la lectura se imponen dos comentarios adicionales, que considero
fundamentales para aclarar dudas en esta materia:
1.-
Cuando la LCC establece la función de coordinación
para la UCS del CC, esta permitiendo un mecanismo de fortalecimiento
de las redes sociales existentes para el desarrollo de la participación
ciudadana y no puede verse como una expresión de uniformidad
en las actividades de contraloría social comunitaria.
2.-
La referencia al Reglamento de la presente Ley, para disponer
la modalidad de rendir cuenta pública la UCS, es improcedente,
dado que se refiere a un órgano interno del CC y este elemento
es propio del contenido de los Estatutos, que debe aprobar la
Asamblea Constitutiva Comunitaria de cada Consejo Comunal, en
ejercicio de atribuciones vinculantes, pues se hace referencia
a una Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas .
Espero
que estas notas motiven las discusiones futuras, su alcance es
preliminar y en plena construcción, pues, los detalles
en los temas propuestos se corresponden a experiencias participativas
en pleno desarrollo con algunas sistematizaciones puntuales.
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